A partir de que el gobierno nacional dispuso, a través del Decreto de Necesidad y Urgencia Nº 690, la definición de servicio público para la telefonía móvil, los servicios de tecnología, información y comunicación que engloban la conectividad a Internet y el servicio de televisión con suscripción por vínculo físico, se observó con claridad una trama de conversaciones que rodean a las políticas de comunicación en nuestro país y el estado de situación de los sectores afectados luego del gobierno macrista.
Para aportar a clarificar esa trama, mientras se estructuran el diagnóstico y debate en torno a esta cuestión, SANGRRE se propuso una serie de análisis y entrevistas que comenzó con la opinión de Osvaldo Nemirovsci y que hoy continúa con esta entrevista a Diego De Charras, profesor de Derecho a la Información de la UBA y presidente de la Red de carreras de Comunicación Social y Periodismo de Argentina (REDCOM).
Desde hace algunos años, De Charras trabaja, junto con un equipo de especialistas de la UBA reunidos en el observatorio de comunicación y derechos DERCOM, en una publicación –ahora en proceso de impresión– titulada Futuro por pasado, desde la perspectiva del derecho y bajo el eje central de recopilar las principales medidas en comunicación durante los cuatro años del gobierno macrista. El entramado de ese trabajo nos pareció oportuno para pasar en limpio las instancias sobre las que se deberán rediseñar o inaugurar políticas para democratizar el acceso a la comunicación y reactivar equitativamente la producción en ese sector de la economía.
El Gobierno declaró a través de un DNU “servicios públicos esenciales y estratégicos en competencia” a la telefonía celular y fija, Internet y la televisión paga, al tiempo que suspendió “cualquier aumento de precios o modificación de los mismos” hasta el 31 de diciembre. ¿Creés que eso se entiende solo en el marco de la pandemia –y la necesidad de acceder a servicios de salud, educación o al trabajo– o que tiene que ver con reponer algunos de los ejes de la Ley de Argentina Digital que había vetado el gobierno de Macri?
Efectivamente, este decreto tiene diversas implicancias, algunas a corto plazo y otras a mediano y largo plazo. Podemos decir que la implicancia de mayor impacto y más cercana en el tiempo tiene que ver con no aumentar las tarifas. Las empresas habían informado o estaban en proceso de notificación a los clientes de que a partir del 1 de septiembre se iba a aplicar un aumento, lo que motivo la decisión del Ejecutivo a elegir al DNU como herramienta en lugar de la vía parlamentaria. La vía del decreto no es una vía deseable para la resolución de regulaciones, y menos de la profundidad de la que se está hablando, pero también es cierto que hay renuencia de distintos sectores políticos al tratamiento parlamentario de temas que no estén vinculados con la urgencia de la pandemia, y que los aumentos indiscriminados de tarifas en este contexto también requieren una decisión fuerte del Estado. El resto de las definiciones del decreto, que tienen que ver con la declaración de servicio público, tiene una historia diferente para cada uno de los tres servicios.
La telefonía móvil es un servicio que en Argentina nace en la primera mitad de la década de 1990 y que, a diferencia de la telefonía fija –que sí mantuvo históricamente una definición de “servicio público”–, no nació con esa definición porque era un servicio incipiente, requería inversiones importantes y, al principio, era un servicio suntuario, ya que solo la gente de mucho dinero podía usufructuarlo. Luego se fue popularizando progresivamente, y hoy tenemos más líneas telefónicas móviles que fijas. Las líneas de telefonía móvil hoy ascienden a un 120 o 130% de la población: estamos hablando de unos 60 millones de líneas cuando tenemos 45 millones de habitantes. Estos datos dejan muy en claro la masividad del servicio. El uso social es, sin duda, mayoritario con respecto a la telefonía fija, con lo cual era realmente un sinsentido que esta última fuese considerada servicio público con tarifas reguladas y garantías del Estado en cobertura y calidad y no lo fuera la telefonía móvil.
A lo largo de los años, distintas bancadas políticas habían presentado proyectos para definir a la telefonía móvil como servicio público. Hay propuestas de la UCR, de Cambiemos, del Justicialismo en sus diversas variables. Sin embargo, ninguno de esos proyectos se trató en el Parlamento. En parte, por el propio lobby empresario, ya que las empresas son muy reactivas a una definición de estas características, ya que impacta en la tasa de ganancias y en la obligación de inversiones; pero, también, porque el propio Estado no era amigable con una decisión de este tipo, ya que una definición de “servicio público” no solo impone obligaciones para las empresas privadas, para las prestadoras, sino también obligaciones al Estado en cuanto a inversión pública, supervisión en calidad, etc.
¿La idea de servicio público tiene algo que ver con estatización?
No. Eso hay que aclararlo todo lo que sea necesario: la definición es de un “servicio público estratégico y esencial en competencia”. Digamos que hay servicios públicos en competencia, como el trasporte automotor, por ejemplo, en los que el Estado no se conforma como prestador o estatiza a las empresas; lo que hace en todo caso es establecer pautas, y frente a las tarifas, en algunos casos, ante las propuestas empresarias, el Estado acuerda, negocia, y dispone, asumiendo al servicio con control estatal.
¿Y cuáles son los efectos del decreto en el caso de Internet y de la televisión paga?
En el caso de la conectividad a Internet, se trata de un servicio más reciente, con mucha menos historia. Pero si hay algo que la pandemia puso en evidencia es la desigualdad en el acceso a una cantidad de derechos que se ejercen por vía virtual o por vía de soporte tecnológico. Hoy por hoy, la conectividad a Internet se ha vuelto necesaria para el ejercicio del derecho a la educación, del derecho al trabajo, a la asociación, a la reunión, o a la libre expresión. Es decir que si uno no accede al soporte tecnológico no accede al ejercicio del derecho. En este sentido, definir como servicio público la conectividad a Internet ha sido algo que buena parte de los países del mundo ha emprendido en los últimos años. España, Francia, Alemania, Estados Unidos, México, Costa Rica, países de los distintos continentes con distintas características sociales, políticas y económicas han declarado de interés público el acceso a la conectividad de banda ancha o Internet. Cada uno con su estilo: en algunos casos como “servicio esencial”, en otros como “servicio público”, o como “derecho humano”; pero una cantidad importante de países ha tomado decisiones al respecto.
A diferencia del universo de telefonía móvil, que se caracteriza por ser un mercado oligopólico concentrado en tres empresas –Movistar, Claro y Personal–, el servicio de conectividad presenta actores fuertes y actores más pequeños representados por cooperativas y pymes. Es un sector de la economía asimétrico. En este caso, entonces, la definición de “servicio público” tiene que instituir al Estado como un agente que vele por la equidad en la prestación de servicios en calidad y en costos, disponiendo un control de tarifas no solo de las empresas hacia los usuarios, sino también de las empresas mayoristas a las minoristas. Este universo estaba regulado por una ley llamada Argentina Digital, aprobada en el año 2014, pero luego, con la llegada del macrismo al gobierno en 2015, mediante el Decreto 267 se derogó el artículo que definía como “servicio público esencial y estratégico” al servicio TIC entre y para empresas, quitando la potestad del Estado de controlar las tarifas entre mayoristas y minoristas.
Finalmente, ese mismo decreto de la gestión macrista, el 267 de diciembre de 2015, se vincula también con la situación del cable o la televisión paga, que es el tercer servicio que el reciente decreto 690/2020 declara como “servicio público”. La televisión por cable es un servicio que estaba incluido en la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (Nro. 26.522 del 2009), que se modificó en su consideración también por medio de este decreto 267/2015 del macrismo cuando lo define como “servicio TIC” y lo saca del ámbito regulatorio de la Ley 26.522. De esa manera, el servicio de televisión por cable quedó incluido dentro de la regulación de la Ley Argentina Digital de 2014. Al hacer ese cambio, el macrismo, por la vía de un DNU, no le cambió simplemente la categoría a un servicio: la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual le exigía al cable normas anticoncentración, obligaciones de señales locales, universitarias y de noticias en sus grillas, una tarifa social; es decir, disponía de una cantidad de obligaciones para las señales y los distribuidores que desaparecen por completo al ser convertido en un servicio de tecnología. Las más gravosas son seguramente las de concentración, ya que con una sola licencia podían prestar servicios en todo el territorio nacional. La actual definición de “servicio público” en el caso del cable no resuelve estos problemas, y creo que sería atendible en un momento próximo retrotraer el servicio de televisión por cable al carácter de servicio de comunicación audiovisual, ya que es lo que corresponde y es como está tabulado en todo el mundo.
Sabemos que estás trabajando en un libro sobre el impacto de las políticas de comunicación del macrismo. ¿Cuáles son los principales ejes de esa investigación y cuáles los núcleos de mayor impacto de la gestión de Macri en el campo de las políticas de comunicación en Argentina?
La razón de un trabajo de esta naturaleza se funda en que el impacto de las decisiones tomadas en el inicio del gobierno de la alianza Cambiemos fue de enorme trascendencia para el mercado comunicacional en sus distintas ramas y sectores; las consecuencias de esas decisiones, estamos seguros, las vamos a seguir viendo a lo largo de los años, y va a ser difícil retrotraer alguna de ellas. Sin duda, la más notable y visible fue la fusión de Clarín-Cablevisión con Telecom, y las medidas regulatorias y políticas que habilitaron que esa decisión fuera posible.
La mayor parte de las medidas estaban escritas antes de la asunción al gobierno de Mauricio Macri; de hecho, la primera medida, que es la de modificación de la Ley de Ministerios, sale firmada el mismo día de la asunción, 10 de diciembre de 2015. De ahí en más hubo una especie de maratón de medidas: primero, la intervención arbitraria al AFSCA, autoridad reguladora de los servicios de comunicación, de un modo muy violento y arbitrario, ya que se trataba de un organismo autárquico que estaba legalmente constituido; luego, el ya citado Decreto 267/2015 de Necesidad y Urgencia que modificaba dos leyes: la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, Nro. 26.522, de 2009, y la Ley 27.078 Argentina Digital, de 2014. Con claridad se ve en el decreto que lo que modifica de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual son los cuatro artículos que el Grupo Clarín había cuestionado en su constitucionalidad en la Justicia al mismo momento de la aprobación de la ley –un proceso judicial que llevó cuatro años, plagado de obstáculos y dilaciones y que termina en la Corte Suprema el 27 de octubre de 2013, donde se ratificó la constitucionalidad de la norma–, pero durante todo ese tiempo la ley no se pudo aplicar para el multimedio y, luego de la ratificación de constitucionalidad, a la primer decisión que se tomó respecto a la aplicación de la ley el multimedio volvió a judicializar. En ese sentido, que el DNU 267 del macrismo fuera a mutilar específicamente los artículos cuestionados por Clarín dejaba pautas claras de que el macrismo estaba cumpliendo con compromisos asumidos antes de su triunfo electoral. En esa misma perspectiva, la mayor parte de las medidas se dieron en los primeros meses de 2016, algunas en 2017 y la aprobación final de la fusión Clarín, Cablevisión y Telecom es de 2018.
Otro núcleo sobresaliente fue la situación de la transmisión del futbol –Futbol para Todos–, que fue una política que Macri dijo que no iba a modificar durante la campaña y que canceló cuando llegó al gobierno, avanzando en el proceso de privatización de la televisación del futbol de Primera División. Es decir, el Decreto 267 es el que marcó todas las decisiones posteriores que dieron en facilitar los negocios a las grandes compañías de telefonía móvil, de servicios audiovisuales de suscripción y de servicios satelitales.
A poco de la promulgación del Decreto 267 y de la mutilación de las leyes discutidas los años anteriores, la Coalición por una Comunicación Democrática hizo una presentación ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, quien citó al gobierno, y los funcionarios macristas hicieron promesas de plantear una Ley de Convergencia acorde con los derechos humanos, cosa que no hicieron jamás. Ese fue el modo de hacer política de la alianza Cambiemos.
¿Qué otras políticas de conectividad que se llevaban adelante hasta 2015 y fueron discontinuadas considerás que deben retomarse o reformular con nuevos elementos, frente al desafío que supone hoy reducir la brecha digital visible en nuestro país?
Algunas de las políticas que se suspendieron durante el macrismo tuvieron que ver en algunos casos no con decisiones formales de suspensión sino con decisiones de hecho, o sea, dejar de potenciar políticas que estaban en curso. Una de las más importantes fue la de la Televisión Digital, que había sido una decisión de muchos países de Latinoamérica en el año 2009 y que debía tener un apagón digital en 2019, producto de la masificación de la TDA, el abandono de la televisión analógica y la potenciación de ese servicio gratuito de acceso a la televisión. El macrismo, en su coincidencia con los intereses empresarios, descreía de cualquier política de acceso gratuito a los servicios informacionales y culturales de la población, con lo cual dejó caer el desarrollo de la televisión digital, la TDA fue abandonada totalmente, y lo mismo hizo con la política satelital y los servicios satelitales que habían sido una marca distintiva del gobierno anterior. También abandonó la política de Conectar Igualdad, trazada a partir de la distribución de pequeñas notebooks a nivel nacional para los niños en etapa de formación educativa. Lo mismo hizo con la política de Argentina Conectada, que fue el desarrollo de una Red Federal de Fibra Óptica, REFEFO, y fue abandonada o, en algunas zonas geográficas, loteada para algunas empresas.
Justamente en términos de acceso, que estos servicios sean catalogados como “servicios públicos” obliga a las empresas a brindar planes básicos universales. ¿Qué implica esto, por un lado, para los usuarios, y, por otro, en términos de costos para las pequeñas y grandes empresas proveedoras del servicio?
Creo que hay una deuda pendiente importante en términos de recuperar la Red Federal de Fibra Óptica, ponerla en pleno funcionamiento, y desarrollar nuevas políticas de conectividad. No necesariamente deben ser las mismas políticas que cayeron en 2015: más allá del diseño y la adecuación al momento que hoy vive el país, lo que hay que retomar es la potencialidad de la conectividad fundamentalmente de los niños, pero también de las familias, con costos asequibles. En ese sentido, el nuevo decreto ha dispuesto la obligación de prestaciones básicas universales en los servicios de conectividad y telefonía móvil, y la tarifa social en el servicio de televisión por cable.
A esto habría que agregarle que la ley Argentina Digital sufrió algunos cambios sobre el fondo fiduciario del servicio universal, creado por el Decreto 764/2000. Este un fondo que acumula dinero que pagan las empresas de un porcentaje de su ganancia anual, pero que, por la propia implementación, había hecho muy dificultoso el uso de la recaudación. Podría pensarse en desarrollar una política pública robusta de inversión de dicho fondo para mejorar la conectividad. Esos fondos permitirían avanzar con organizaciones sociales y redes comunitarias populares de conectividad –pymes, cooperativas– e incluso en algunos casos con grandes empresas, para que con apoyatura del Estado y también con inversión privada se pueda avanzar en una conectividad universal en Argentina.
