El proyecto conocido como “ley corta”, que modifica la ley de telecomunicaciones, fue enviado por el Poder Ejecutivo en abril de este año con la denominación de “Fomento de despliegue de infraestructura y la competencia de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICS)”. El proyecto habilita a las empresas telefónicas a insertarse en el mercado del “cuádruple play”, es decir, ofrecer telefonía fija, móvil, Internet y TV paga. Esto equipararía las condiciones de estas empresas –Telefónica y Claro, principalmente– a las que ya tiene el Grupo Clarín, único hoy con capacidad de brindar este servicio y habilitado para hacerlo desde el 1 de enero de 2019. Si bien la ley recibió media sanción del Senado, lo hizo con modificaciones –implementación escalonada en dos años, protección asimétrica– que dejaron descontentos a todos los actores sobre los que busca regular.
Hablamos con Diego Rossi –docente de la UBA y la UNDAV, especialista en políticas de comunicación, asesor en la Cámara de Diputados de la Nación– sobre los alcances y limitaciones de este proyecto de ley y las posibilidades existentes para pensar lógicas de regulación y políticas públicas con espíritu plural, democrático, federal e inclusivo, tanto sobre los servicios de telecomunicaciones y conectividad como sobre la prestación de contenidos audiovisuales, informativos y de entretenimiento.
En principio queremos preguntarte sobre el estado en que se encuentra actualmente el tratamiento de la llamada “ley corta”.
Para entender el punto en que nos encontramos hoy, tenemos que empezar por el principio, por los fundamentos o el planteo de la ley. La “ley corta” viene planteada o vendida como una ley de democratización de las infraestructuras de comunicación. Están quienes creen en la democracia liberal, para quienes “democratizar” significa romper con las barreras que impiden la libre circulación de contenidos o simplemente el libre tendido de redes. Para eso, ¿qué había que hacer, según el gobierno? Quitarle al Estado las frecuencias que estaban disponibles para ARSAT –porque, como descreen que pueda ser un prestador de telefonía móvil, ¿para qué va a quedarse con esas frecuencias?–, para subastarlas y entregarlas a los prestadores privados. Obligar a todo aquel que tuviera un ducto, un poste o todo elemento de lo que se llama “infraestructura pasiva” a compartirla: por lo tanto, todo aquel que tire posteos, que tenga terrazas o cualquier facilidad, las tiene que brindar. Además, era necesario plantear una serie de otras normas que se referían a los contenidos sin citar la Ley de Medios, y que apuntaban a comercializar o distribuir los productos audiovisuales a valores de mercado. Centralmente, es un ABC del paradigma liberalizador, que tiene contactos con la Ley de Argentina Digital y que, como decía, ignora la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual.
Personalmente creo que, desde el Decreto de Necesidad y Urgencia 267 de 2015, lo que busca el gobierno nacional es ignorar al universo audiovisual y pisarlo con el paradigma de las telecomunicaciones para matarlo. Entonces, hay claramente una doble vara: les dan licencia de servicios TIC a todos los que la pidan y subsumen la TV por cable como servicios TIC (algo que en ninguna parte del mundo se hace). Con lo cual, la Defensoría del Público y los mecanismos de tutela sobre audiencias y contenidos quedan solo para la TV y la radio abiertas. Todo lo demás, que fluya por internet y que converja. La muletilla de las “comunicaciones convergentes” sirve para garantizarles el nicho de negocios a todos los que ya están adentro.
Además, sobre esta doble vara entre mercado de las telecomunicaciones y mercado audiovisual, en el marco de las convergencias de las telecomunicaciones hay, además, una preeminencia o una legalidad paralela para el Grupo Clarín. El caminito que arma el Decreto 267/2015 privilegia a Clarín, que entra como cuarto operador mediante la compra de Nextel. Clarín compra Nextel para tener las frecuencias, es decir, lo que se llama “comprar espectro” (cosa que no se podría hacer pero sí se hace). Lo que tenemos, entonces, es un modelo de negocios que se pisa sobre el modelo de administración del aire; luego, al derogarse todas las restricciones del mercado audiovisual sobre las telcos, se aprueba la megafusión.
Sobre esta misma lógica que estás describiendo –el impacto de la lógica de las telcos sobre el audiovisual– funciona la aprobación de la fusión de Cablevisión con Telecom, ¿verdad?
Sí, exacto. Aunque en el medio ellos se separan porque ellos aprendieron del 7D que no tienen que tener todas las unidades de negocios juntos. Entonces, para darle más versatilidad a su “vaca lechera”, a la empresa cablera con Internet –o sea, Cablevisión-Fibertel– la separan de las industrias más tradicionales como la gráfica, la radio y la tele. Queda el Grupo Clarín por un lado y Cablevisión Holding por el otro, que es el que se fusiona con Telecom.
Ahí se genera un gran problema con las alianzas clásicas del actual gobierno nacional. Por un lado, con la promesa cumplida a quienes lo ayudaron a llegar a él, básicamente los generadores de contenidos del Grupo Clarín; pero, por otro lado, con una deuda con las empresas telefónicas, Telefónica de Argentina y Claro. Saldar esa deuda tenía que ver no solo con desarmar ARSAT, generar los ductos, sino también con habilitar la televisión satelital. Los que dan TV satelital en el continente–no es un problema de la Argentina, sino regional– son Telefónica de España y Claro de México (ambas a través de sus filiales respectivas en todos los países de la región). Por lo tanto, Claro y Telefónica dan TV satelital y marcan el modelo de negocios de los años que pasaron y que vienen. Frente a esto, Clarín reclama que, como se trata de un grupo nacional, puede justificar esta doble vara como un “desarrollismo” que nos tiene que proteger a nosotros que, como escala de mercado, les podemos competir a los internacionales. Macri, apretado por la política exterior de Rajoy o del Gobierno español o del gran anunciante que es Telefónica, además de apretado por Slim, habilita el tratamiento por el Congreso de algo que a Clarín le dio a través de una Resolución.
En este contexto, se configuró una constelación de cuestiones. Por un lado, el proyecto inicial tuvo en contra a todas las cableras medianas y chicas de ciudades de Rosario para abajo (en cuanto a cantidad de habitantes), que ven cómo se les vienen encima prestadores que, sin invertir en cableado, puede ofrecer packs de consumo audiovisual tal como ofrecen ellas. Por otro lado, las cooperativas y prestadoras chicas, tanto de cable como de Internet, aparecen con la misma oposición. También las SAPEM –sociedades provinciales mixtas– prestadoras de servicios de telecomunicaciones de provincias como Chaco, Formosa, La Rioja, que aspiran a tener algo de juego. En este caso, ellas pedían protección asimétrica: no permitir que la televisión satelital entre de cualquier manera en cualquier lado, que ingrese en las ciudades de más de un millón de habitantes y luego en otras; y, al mismo tiempo, que si todos van a competir, que se habilite una porción del espectro para que ellas ofrezcan telefonía móvil. Es decir, la subasta del paquete de ARSAT entre las tres o cuatro grandes excluye a las pequeñas, medianas, cooperativas, provinciales. En este punto interviene el grupo Vila-Mazano (antes de vender), interviene Pierri. Y –no lo sabemos pero lo intuimos– en un momento aparece el Grupo Clarín. Nunca de manera pública, pero bajo sistemas más o menos visibles.
En el Senado se cumplió con un sistema de audiencias públicas interesantes: algunos hablaron a favor, en general proveedores de internet (las telefónicas y los consorcios de las telefónicas), y el mercado audiovisual y los chicos y medianos de la conectividad plantearon sus dudas. El proyecto obtuvo media sanción y se giró a Diputados pero con muchas modificaciones. Las telefónicas dicen que ya no les resulta interesante porque entre los cambios se incluyó la protección asimétrica. Se calcula que en pocos años más la televisión satelital no va a ser una diferencial, es una tecnología que está siendo amortizada. Ellos necesitaban pisar ahora el mercado de la televisión por cable y desarrollar un poco más de infraestructura, capilaridad, brindar servicios en combo de cable, telefonía y datos, etc.
La salida del proyecto, por lo tanto, dejó de interesarles un poco a todos. Se cayó el presidente de España, o sea, Telefónica no tiene el mismo lobby, el proyecto no es tan seductor para las telefónicas: con la devaluación y un cincuenta por ciento más de costo del dólar, nadie podía sostener una oferta de inversiones en telecomunicaciones. Si a esto se le agrega un poquito de lobby de Clarín, se pinchó la “ley corta”.
Sin sanción, entonces, de “ley corta”, ¿cómo será la dinámica de todos estos actores que describías en el proceso de convergencia de las telcos y la provisión de contenidos?
Concretamente, sin “ley corta”, vamos a tener una preeminencia y una doble vara de la paquetización, producto de cómo sale la resolución de la Comisión de Defensa de la Competencia que habilita a Clarín a partir del 1 de enero de 2019 a ofrecer servicios en combo. A los demás los habilita también, pero la diferencia es que los otros no tienen esa infraestructura; es el grupo mega-fusionado Cablevisión-Telecom el que está en condiciones y lo va a poder hacer. Con lo cual, no solo hay una posición dominante de mercado en mercados oligopólicos, sino que también cuentan con la ventaja relativa de arrancar primero. Podemos analizarlo en los cuatro segmentos por separado –TV por cable, telefonía fija, telefonía móvil, Internet– y, en cualquiera de los casos, el Grupo estaría arrancando con mayor ventaja respecto a su competencia si los servicios se paquetizan con el “cuádruple play” a partir del año próximo.
¿Y esta posibilidad está habilitada por la resolución?
Hay que leer finitamente la resolución, porque dice a partir del 1 de enero o cuando los demás estén en condiciones. Hay un juego muy finito de la autoridad de aplicación, pero nosotros sabemos que el ENACOM siempre hizo la vista gorda, no estamos esperando que el regulador le ponga el cascabel al gato al regulado. Desde el gobierno anterior sabemos que es difícil regular a las telefónicas; imaginate qué difícil es controlar a una telefónica que además se asoció o se fusionó con la principal empresa de cable. En estos últimos tres años, estamos acostumbrados a normativas de facto, de la mano de un DNU, de resoluciones, o de imposiciones del mercado de los grupos que tienen la posibilidad de invertir o de sentarse mano a mano con el funcionario para que salga o no salga tal normativa o proyecto. Margarita Graciano decía que las políticas públicas hay que leerlas por acción u omisión; en el caso de la “ley corta”, podemos hablar de una omisión que hace juego con otras acciones.
La regulación, entonces, se centra sobre la infraestructura, sobre los servicios, desligados de cualquier regulación de los contenidos, como si no tuvieran impacto uno sobre otro. ¿Qué pasa con esta regulación en este nuevo escenario?
El problema con los contenidos es que vamos teniendo una regulación cada vez más desfasada. Cambiemos decía que la ley estaba desactualizada, pero ahora solo están desactualizando más la situación. Una ley de 2009 puede estar desactualizada en 2015 o 2018, pero la ley misma preveía mecanismos de actualización. Yo estoy trabajando con el diputado Pablo Carro del Frente para la Victoria de Córdoba, quien este año presentó cinco proyectos, iluminando por segmentos lo que entendemos que son aspectos no regulados o cuya regulación esta tecleando. En contenidos, en primer lugar lo que tiene que hacer el gobierno nacional es cumplir con la ley: fomentar la realización de contenidos federales, distribuir los fondos tanto para el cine como para la TV para que se produzca, ya que eso está desincentivado, desfinanciado, subejecutado. Luego controlar, como forma indirecta de fomentar: controlar la cuota de pantalla, todo el capítulo quinto de la ley que no se cumple. Están al borde del incumplimiento de deberes de funcionario público tanto el presidente del INCAA como las autoridades del ENACOM como la Secretaría del Sistema de Medios, porque están subejecutando una política pública.
Luego, es necesario actualizar la normativa. La ley llegaba hasta el video a demanda en las definiciones del capítulo cuarto. No es casual que el decreto elimine esa definición. Si la ley no estaba muy actualizada, Cambiemos la desactualizó completamente a propósito. El INCAA estaba comenzando a cobrarle a las plataformas de Internet porque entendía que eran repetidoras: eso se desactivó. O sea, claramente hay que regular –y éste es uno de los proyectos que presentamos– lo que tiene que ver con televisión y contenidos audiovisuales en Internet en abierto. Después podemos considerar qué significa hoy emitir en abierto. Quizás Netflix, que es una plataforma que tiene más de un millón de suscriptores en Argentina, es una plataforma de consumo masivo que la podemos incorporar como abierta. No nos podemos quedar con las viejas categorías de la televisión: tenemos que entender lo que son los Go, los Play, y hasta los canales de YouTube como forma de comercialización de audiovisual financiada por publicidad y por abono que tienen que ser reguladas. No tenemos que regular Internet, lo que tenemos que regular son los servicios por Internet, analizando servicio por servicio. Una de las máximas de los 21 Puntos por el Derecho a la Comunicación es que tenemos que tener iguales regulaciones para distintos soportes, porque lo que nos interesa es el servicio. ¿Y para qué nos interesa regular el servicio? Para seguir contando con los recursos que permitan que se pueda producir; o sea, que se pueda redistribuir recursos de las distintas audiencias que consumen contenidos audiovisuales en sus distintas formas. Y también para tener cuota de pantalla. Por ejemplo, Netflix puede tener una cuota de pantalla en su catálogo virtual, en su vidriera, un piso de producción nacional, de producción independiente, de producción regional.
La integración de estos actores es global y eso dificulta llevar adelante estas medidas. El sentido común apunta a que somos todos libres de consumir en todas las plataformas y, en realidad, nos están estafando. Otra iniciativa sería ampliarle competencias a la Defensoría del Público, para que no sea sólo de servicios audiovisuales, sino que tutele también a los servicios TIC, como sucede en España y otros países. Este gobierno no ayuda, y los aliados legislativos tampoco; hemos perdido el sentido común construido en otras épocas.
Hablás de una realidad global, de actores globales, ponés de ejemplo a España o a la posibilidad de trabajar en términos regionales. ¿Existe algún modelo en algún país en el que referenciarse, que sea interesante para pensar estas nuevas regulaciones?
El Parlamento Europeo, por ejemplo, sacó una directiva este año que está en proceso de reglamentación que justamente no sólo se apuntala en la experiencia española sino también en la tutela francesa. Como dije antes, no se trata de la regulación sino de la política. Por ejemplo, Canadá la tiene más complicada porque lo tiene enfrente a Estados Unidos. Entonces, se sentaron con Netflix y le propusieron que no le cobraban impuestos si garantizaban una inversión de tantos millones en producción canadiense. No me parece la mejor manera, pero entiendo que es una forma “industrialista” de garantizar que las producciones no crucen la frontera y que se radiquen en Canadá.
Por lo tanto, uno puede tener una visión más industrialista, como se pensó clásicamente con el cine. O tener una mirada más regulatoria. O tener una perspectiva más de infraestructura y meterse con los soportes (por ejemplo, sacarle un porcentaje a las telefónicas y distribuirlo). O tener una mirada más tributaria y plantear por ejemplo una tarifa social para Internet (lo que sería una gran medida, pero más difícil, sobre todo en este contexto en el que el Estado está recortando los subsidios). En síntesis, tenemos que nadar contra la corriente, parándonos en lugares de sentido común que están muy vulnerados y, en algunos casos, corriendo el riesgo de que estén naturalizadas ciertas comprensiones que nos están dificultando la posibilidad de regular.